在购置房产时,很多人会考虑房价、地区、贷款、地税、投资性、学区等许多不同因素,但往往容易忽略这些因素背后相当重要的一环─「土地使用规划」。

美国的规划和土地使用系统实际上是很复杂的。不同的地目划分会影响人口结构、外观、密集度、使用目的等。当然,地目划分非一成不变,它会根据日后的发展需要、社区形态改变、重整紊乱的区域等不同需求与时俱进。

由于我们主要是在加州,所以比较熟悉这里的体系。 加州实际上也是一个在城市建设和发展法规上最复杂的其中一个州。以下的探讨都局限于加州。

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General Plan

美国把土地使用的立法下放到州政府。根据加州的宪法,在加州的任何一个城市或者郡(county)都要有一个长期的,综合的General Plan(总规) 。这个General Plan有时也叫Master Plan。它是一个政策的阐述和执行政策的手段。它们通常包括这个地区的背景材料比如经济的规模,城市发展,人口的增加,和现存土地的使用情况,对地区的未来发展制定了目标和政策。在一个或者多个城市地图上表明了人口的排列(population distribution) 和相对应的土地使用和人口密度。

加州的政府法(Government Code)要求General Plan包括下面一些内容:
1.  土地使用:人口密度的标准和建筑密度。
2.  交通:公关交通系统和道路系统。
3.  居住:要考虑到所有收入水平的居住情况。
4.  自然资源的保护。
5.  根据消遣娱乐的需要和大众的健康和安全建立开放的空间(open space) 来保护自然资源。
6.  噪音问题,要考虑到现状还有预计到未来。
7.  要从安全上考虑到防火和地震,也要考虑到地质上的危险。

根据改地区的地点,它同时还要考虑到海岸地区的发展,如何保护矿产和森林资源,如何在抗震地区进行发展,如果有历史遗迹,它也要对此进行考量。
1982年以后, 所有的郡要把如何处理废物和垃圾写到这个general plan。如果该地区有机场,必须有一个机场土地使用委员会写的机场土地使用的计划,这个计划也必须是和General Plan是相吻合的。

这个General Plan是由当地的规划委员会起草,最后由当地立法机构批准,然后由州政府认证,最后成为该地区的法律。在加州政府法里规定如何制定这个GeneralPlan或者它的修正案的工作程序,必须现有一个由当地规划委员会主持的公共听证会(Public Hearing),规划委员会投票表决,超过半数就可以通过。

然后由当地议会主持另外一个公共听证会,经过他们的投票批注才可以成为立法。当时这种General Plan在公共听证会里辩论的时候,任何大众老百姓都可以去那里发言。

The Specific Plan

在General Plan被批准开始执行后,根据情况,就其中的一个小区或者小范围有时会有一个Specific Plan。在这个Specific Plan中,它通常更注重人口的增长,经济,环境。它也会考虑到道路的具体设计,城市的基础设施(Utilities), 预计的人口密度,建筑设计和建造的要求,地形等等。这个Specific Plan可以很具体到不需要更进一步的土地使用规范,比如Zoning。一个城市只能有一个General Plan,但是可以有很多Specific Plan。

Zoning

 

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Zoning的源起与沿革

从1870至1880年代开始,曼哈顿开始发展住宅大楼,其后渐渐开始成为金融中心,并且对于办公室的需求越来越大,加上钢架与电梯技术的发展,楼层越来越高;在此同时,大量新移民让租房需求大增,衍生出过度拥挤的土地开发以及所带来的妨害,如工厂噪音、灰尘、黑烟、臭气污染、商业恶臭、老鼠等卫生问题,让大声疾呼需要分离住宅区、商业区、工业区与订定更有效率的建物高度与用途管制快速提高分贝。

1916年制订的初步分区协议包含对高度与建筑物内缩的限制,以及建立住宅区并排除有不协调用途的建筑等规定,减少与避免混乱,提升社区的空间、健康与安全等,这就是土地使用规划的开始,也是全美其他发展中城市参考的模型。

随着移民的持续快速增加、新的大众交通工具路线、科技发展所带来的经济与生活型态改变、汽车使用率大幅上升等改变对土地的使用方式,产生了在1916年订定协议时没有考虑到的交通与停车等多项问题;因此在1961年修正了协议,纳入停车位、容积、开放空间等要素,让用途不同但却可兼容的建物可以在同一区内混合使用,并规划出特定区允许特殊的混合使用,使有特色的区域能延续原先其特色,达成新旧城市的兼容性。

Zoning是把城市划分成区域。这个区域就称为Zones. 它主要是对土地的使用进行必要的限制。对在这块土地上的建筑物也进行必要的控制。Zoning是一个控制土地使用和执行General Plan的主要工具。

 

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Zoning的区域划分

Zoning是由加州宪法授予给当地政府的权力,它必须符合该地区的General Plan的长期目标。如果这两者出现冲突,以General Plan为准。任何人都可以向州政府举报任何违背General Plan的行动。

Zoning通常规定:
1.  使用性质。比如你在这块土地上可以干什么用。是农业用地就不能建造住宅。
2.  最小的可出售或者可使用的土地大小。
3.  建筑物高度。
4.  土地建筑覆盖率。
5.  建筑红线。
6.  建筑密度。
7.  绿化。
8.  停车比例。
等等

Zoning根据General Plan 和别的相关法律规定每个区域的使用性质。比如:
1.  住宅

规划以R为代表,共有10种等级(R1-R10)、29种类别,并以数字高低来代表居住密集高低,如R7的住宅密度要比R1高。住宅区所占的分区比例最高,约有75%的土地分区都是属于住宅区。一般而言,如果所住的地区是属于R1-R5,表示你所住的地区是属于住宅密度较低的地区,人口较少、大众交通工具较不便捷、拥车率较高,房子多数许可是独立一、二家庭,或是半独立房子(Semi-Detached),或是两者混合区、一至两家庭的连栋屋(Rowhouses)等。R6-10为中度-高度人口密集区,大众交通运输较为便利,有较多的住宅大厦。无论是哪一种分区,在不同等级、类别下对于建物与建地本身有不同程度的要求。以住宅区中最单纯R1-1独立一家庭为例,建地最少要有9,500平方英呎、宽度最少要有100英呎,前院与后院各自要有20、30英呎的长度,房子两侧各自要有至少15英呎宽与一个停车位。

分区符号后跟有A、B、D、X的都是有环境脉络管制(Contextual Zoning)的,如R6A、R7B等。环境脉络管制有时被称为是高度因素(Height Factor),用以规范新建筑的高度、位置等,以维持所在地区原有的社区或是建筑特色。
2.  商业

为了兼顾居住质量与住民日常生活需求,在大多数的商业区(以C为代表)也可允许住宅,除了游乐园规划区C7及商业/工业区可同时存在的C8以外。如同住宅区一样,数字愈高代表商业密集度越高。住商混合的型式提供居民更便捷的生活质量,例如C1或是C2周遭是以住宅区为主,但允许像杂货店、干洗店、餐厅、药房等与居民日常生活息息相关的小型零售业设置;至于住商混合楼(Mixed Buildings)的商店则限制在大楼的一楼和二楼。同时,为了配合实际状况,这类的住宅建筑对于前院或是两侧的空间就没有要求。

3.  工业

画分以M为代表,M1-M3较为简单。M1属于轻工业,例如批发、仓储、木材加工等,通常也允许一些零售业或有限制的社区建设使用,例如医院、旅馆就可以盖在划分为M1的轻工业区内。

这些完全根据每个城市的具体情况而定,每个城市的分类都不一样。每块土地都有它的使用性质。

如果你想在一块住宅用地里造一个托儿所或者教堂,由于住宅用地不能允许。

Zoning的法规可以允许用“有条件使用许可”(conditional use permit) 来批准“不符合使用” (nonconforming use) 的项目。比如在住宅的zone里建造一个教堂。这个必须经过公共听证会讨论,规划委员会,和市议会批准。时间很久,一般要六个月到一年以上的时间。

Zone一旦定下来,也可以该变使用性质,这个叫rezoning。一般来说,这个也必须经过公共听证会讨论,规划委员会,和市议会批准。时间也很久。

有时,土地的拥有者可能会发现如果他严格按照zoning,他自己就会处于一个很不利的局面,他也许很难得到他/她应该有的权力。这种情形,你可以申请zoning variance,这是个行政上的决定,不需要经过公共听证会合议会批准。如果你的申请没有得到批准,而你自己认为这不合理,你可以zoning board上诉,甚至去联邦法院上诉。

到目前为止,你可以看到在执行这些政策和法规的时候,没有任何别的行政干预。一切都是很透明。

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